沼氣作為一種取之不盡用之不竭的可再生能  源,自新中國成立以后,就******了黨和國家的高度重  視"。多年來,國家制定了一系列法律法規、政策規劃,推動了我國沼氣池行業的快速發展和產業隊伍的不斷壯大2。截止到2016年底,根據不******統計,******戶用沼氣已達4160多萬,各種類型沼氣池工程11.3萬多處,形成年生產沼氣能力約145億立方米31。在具有中國特色的法律和政策支持下
1政策的作用巨大

由于沼氣池的綜合效益明顯,不僅可以解決人們特別是農村居民日常生活清潔用能,有效處理各種農林、城市和工業有機廢棄物,生產無害的有機


肥,而且在環境保護、生態改善、能源安全以及拉動  內需、增加就業等諸多社會公益方面發揮多功能作  用,從上世紀50年代,沼氣就作為農村能源建設中  的重要組成部分,******了黨和***************的充分肯  定。1958年,毛澤東主席就曾指示,“沼氣池又能點  燈,又能做飯,又能做肥料,要大力發展,要好好推  廣”。由此,拉開了沼氣池在******范圍內大推廣的  序幕,并在幾個關鍵節點上對沼氣池發展起到了推波助瀾的影響。

1.1政策推動沼氣******啟動  1979年,經過十多年的試驗性示范推廣,國務  院在批轉農業部等部門《關于當前農村沼氣池建設中  幾個問題的報告》5時指出,沼氣是一種可更新的  生物能源,可分散生產,就地使用,成本低,是擴大農  村能源,解決千家萬戶燒柴困難的一項重大措施。  我國推廣沼氣池工作已取得很大成績。實踐證明,興  辦沼氣關系到我國農村能源建設、肥料建設、環境保護和衛生建設,是實現農業現代化的一項重要內容。為了促進這項事業的發展,國務院特作幾項重大決定:一是成立了由當年國家農委、計委、經委、科委、建委、財政農業、商業、電力、農機、輕工、化工、衛生等部委以及農業銀行、供銷總社和總后勤部組成全


國沼氣建設領導小組,并在農業部設立了辦公室;二  是將沼氣池建設納入各級人民政府的計劃,要求國家  和地方政府安排專項經費用于沼氣建設和推廣補  助;三是國家支援人民公社投資用于扶持窮隊辦沼  氣,銀行對有困難的農戶給予低息貸款;四是國家有  關部門要結合處理“三廢”,開展城市的沼氣利用和  農村小沼電建設;五是組織******有關科研單位開展  沼氣池科研工作,在有條件的大專院校設立生物能專  業或開設沼氣專業課程,并在四川成立了農業部沼  氣科學研究所;六是各有關部門要切實組織好沼氣  物資的生產供應工作,以保證沼氣池發展的需要;七是  各級人民政府都要把沼氣建設列入議事日程,加強  領導,******規劃,實行山、水、田、林、路、氣(沼氣)統  一規劃、綜合治理,扎扎實實地把沼氣池建設推向前  進。按照這個政策的要求,各地大力推進沼氣建設,  為緩解但是農村燒柴短缺和水土流失壓力發揮了積  極的作用。但是由于技術不成熟,管理不到位,建設  成本較高和服務跟不上等原因,曾先后出現了兩次  較大的回落,嚴重挫傷了農民群眾和各級政府建設沼氣的積極性。


1.2政策促進沼氣池轉變功能  針對農村地區能源供給短缺以及忽視生態環境  保護的問題,上世紀70年代末,中國農業工程學會  和中國能源研究會的專家們經過認真和充分醞釀,  提出了發展農村能源的“因地制宜、多能互補綜合  利用、講求效益”十六字建設方針6,并在1982年  第五屆******人民代表大會通過的《關于第六個五年  計劃的報告》決議中,正式將這十六字方針提為指  導農村能源的發展建設方針。當時的國家計委和農  業部牽頭,聯合國家經貿委、國家科委、財政部、林業  部、水利部和電力部等八部委在“六五”、“七五”縣  級農村能源綜合建設試點研究的基礎上,在******范  圍內連續“九五”和“十五”選擇了200多個縣開展  了農村能源綜合建設。在此期間,利用科技研發、標  準制定、技術示范等方式,沼氣建設******了進一步的  發展,跳出了只為能源服務的單一功能,發揮了上聯  養殖業、下聯種植業的紐帶作用,實現了經濟、社會、  生態和能源的綜合效益,并根據不同地區的特點,成  功探索和總結出了適合北方地區的“四位一體”、南  方地區的“豬沼果”和西北地區的“五配套”等以沼  氣為紐帶的能源生態技術模式,廣泛推廣“三沼”綜  合利用技術,為沼氣池發展注入了新的生機與活力。


1.3政策拉動沼氣快速發展  進入本世紀以后,農業部提出了在******組織實  施“生態家園富民計劃”,并先后利用中央財政資金  在西部地區,以村為單位開展以沼氣池為組帶的生態  家園富民工程建設。2002年1月,中央農村工作會  議******提出要支持節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路  農村沼氣、農村水電、草場圈欄等6項農村小型基礎  設施建設(簡稱“農村六小工程”),并取得了顯著的  經濟效益和社會效益,大大改善了農村居民的生產  生活條件。2002年9月,時任國務院副總理溫家寶  在“國內動態清樣”的一篇文章《農村沼氣池正在改變  農民生產生活方式》做出長篇批示:“發展農村沼氣,既有利于解決農民生活能源,又有利于保護生態環境,確實是一項很有意義、很有希望的公益設施建設。積極穩妥地推進這項工作,******堅持科學規劃,因地制宜;******加強領導,建立合理的投資機制,發揮國家、集體和農民的積極作用;******把發展農村沼氣池同農業結構調整,特別是發展養殖業結合起來,同農村改廁改水等社會事業結合起來,同退耕還林、保護生態結合起來。開展這項工作,要通過典型示范


總結經驗,逐步推廣”。于是在國家計委和財政部的安排下,沼氣作為生態家園富民工程的重要組成內容,納入到國債項目進行扶持,每年國家投入數十億元專項支持,沼氣池發展走入了快車道。從2000年至2017年,國家便投入420多億元支持沼氣行業的發展,并通過調整投資方向,從原來只支持戶用沼  氣,逐步擴大到支持各種類型的沼氣池工程和村級沼  氣服務網點建設,使沼氣******了較為均衡的發展  (見圖3)。在此期間,戶用沼氣池平均幾乎以每年  200萬戶的速度增長,沼氣工程的規模也從無到有  從小到大快速發展,村級沼氣池服務網點已超過10萬  處,服務范圍可以覆蓋70%以上的沼氣用戶


1.4政策刺激沼氣池轉型升級  伴隨著農村社會經濟的發展、農業產業結構調  整和農民生產生活方式的轉變,以及國家對清潔燃  氣的需求日益增加1.2015年,在國務院領導的指  示下,國家發改委和農業部共同組織實施了沼氣轉  型升級試點項目,每年投資20億元。在轉型升級工  作方案中,明確提出重點支持兩類試點項目。  類是建設日產沼氣池500m3及以上的規?；笮驼?nbsp; 氣工程(不含規?；锾烊粴夤こ?,開展給農戶  供氣、發電上網、企業自用等多元化利用,沼渣沼液  用于還田、加工有機肥或開展其他有效利用。另  類是日產生物天然氣1萬立方米以上的試點工程,  提純后的生物天然氣主要用于并入城鎮天然氣管  網、車用燃氣、罐裝銷售等。中央對符合條件的規模  化大型沼氣工程和生物天然氣試點工程分別予以每  立方米沼氣池生產能力1500元和每立方米生物天然  氣生產能力2500元的投資補助。在3年的實施期  中,中央先后共支持了65個生物天然氣試點工程和  402多個大型沼氣工程項目(見表1)。


通過此次沼氣池轉型升級試點工作,一是開展工  程建設和運營機制創新試點,以專業化企業為主體,  按照市場機制,投資工程建設,開展原料收集、工程  運行管理終端產品銷售利用為一體的全產業鏈運  營,探索可持續、可復制、可推廣的生物天然氣產業  化發展模式。二是終端產品補貼試點,鼓勵有積極  性的地方政府,利用地方財政資金,按照生物天然氣  (沼氣)銷售量或有效利用量、沼渣沼液利用量或加  工成有機肥的數量,對項目業主進行補貼,探索建立  生物天然氣或沼氣池工程終端產品補貼機制。三是破  除行業壁壘和體制機制障礙試點,鼓勵地方政府比  照國產化石天然氣,探索制定鼓勵生物天然氣或沼  氣產業發展的稅收優惠政策;清理和整頓燃氣特許  經營權市場,為生物天然氣或沼氣發展創造公平的  市場競爭環境。截止到目前為止,大多數項目已經  完成建設,眾多超大型企業、專業化公司和投資型機  構進入沼氣池領域,部分目標也得以實現和突破。  1.5政策引導沼氣綠色發展  2016年12月,在中央財經領導小組第十四次  會議上),針對畜禽糞污處理及資源化利用等6項  民生工程,習近平總書記強調,加快推進畜禽養殖廢  棄物處理和資源化,關系6億多農村居民生產生活  環境,關系農村能源革命,關系能不能不斷改善土壤  地力、治理好農業面源污染,是一件利國利民利長遠


的大好事。要堅持政府支持、企業主體、市場化運作  的方針,以沼氣池和生物天然氣為主要處理方向,以就  地就近用于農村能源和農用有機肥為主要使用方  向,力爭在“十三五”時期,基本解決大規模畜禽養殖場糞污處理和資源化問題。

隨即,農業部開啟了畜禽糞污處理及資源化利用工作,不僅提出了“一控兩減三基本”(即控制農業用水總量,減少化肥農藥使用量并實現2020年零


增長,開展畜禽糞污、農作物秸稈和地膜資源化利  用)治理農業面源污染的工作目標,還積極組織實  施農業綠色發展“五大行動計劃”(即畜禽糞污資源  化利用行動、果菜茶有機肥替代化肥行動、東北地區  秸稈處理行動、地膜回收行動、以長江流域為重點的  水生生物保護行動)。經過與相關部門的多次反復  溝通協調,于2017年6月以國務院辦公廳的名義出  臺了《關于加快推進畜禽養殖廢棄物資源化利用的


意見》(國辦發(2017)48號),明確了工作的指導思想、基本原則、主要目標,以及建立健全各項制度、保障措施和各部門任務分工等。這個文件的出臺,引發了沼氣行業的廣泛熱情和關注,農業部門也組織了一系列活動,召開了由分管國務院副總理汪洋參加的******畜禽廢棄物資源化利用工作會議,成立了  農業部畜禽糞污資源化利用領導小組,籌建了******畜禽廢棄物資源化利用科技創新聯盟,推介了包括種養結合、清潔回用、達標排放和集中處理等能源化、肥料化和工業化處理的多項技術模式01。

回顧中國沼氣池發展的幾十年間,從中央到地方從有關部委和相關機構出臺了一系列法律法規、中長期及五年發展規劃以及各種政策和行業管理辦法2),對沼氣的健康持續發展發揮了******重要的作用(見表2)。

2政策體制機制不平衡不充分現象嚴重

習近平總書記在十九大報告中,鮮明提出了中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的重大判斷。在新的  發展階段,中國的沼氣池行業發展也同樣存在著日益  增長的需求和不平衡不充分的發展之間的矛盾。盡  管在沼氣行業的發展歷程中,有創新能力不足的問  題,有體制機制不順的問題,有經濟效益不高的問  題,但***關鍵的還是政策支持和體制機制不平衡不充分的問題。